【管理前沿】“十四五”下我国城投公司转型发展趋势与路径抉择
一、当前我国城投公司转型发展面临的困境。
我国城投行业经过多年来的发展，一度凭借政府信用和城市土地等资源，主动承担起国家保增长的任务，对于促进地方经济发展和金融服务地方发展起到桥梁作用。据审计署公布的数据，截至2014年底，全国地方政府性债务为24万亿，大部分都是这段时间形成的。许多市县级的城投公司雨后春笋般的建立了起来。这一阶段城投公司成为各地城市建设的主力军，为提升城市载体功能，改变各地城市形象，做出了巨大的贡献，但是，党的十八大以后，我国经济进入了一个新的发展阶段，从高速增长转为中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型增长。经济结构深度调整，从增量扩能为主转向调整存量优化增量并存，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。为保持经济增长稳定，防止区域性和系统性的金融风险，2013年以来国家出台了一系列对融资平台公司的限制性文件，融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能，意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了。2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。
1.行业政策趋紧。融资渠道不畅。2017年以来，国家陆续出台了系列融资平台管控政策，特别是50号、87号、23号这三个文件的颁布，对城投公司传统的融资渠道和融资模式进一步提出了新的要求，要求防范存量债务资金链断裂，按照“穿透原则”和“还款能力评估原则”，评估城投公司的还款能力和还款来源，防范和化解地方政府债务风险。城投公司融资渠道日渐缩窄。金融机构对资金使用监管日益規范，这就使得城投公司的资金面临巨大压力。2.偿债机制缺乏，资源整合不充分。发行企业债是城投公司发展的另一个方向，但涉及发债额度和净资产数，这些都有硬指标的要求，门槛较高而且好多业务与相关主管部门职能交叉。历史负债较重，银行信贷议价能力不足。再加之我国部分地区城建基础设施建设部门机构设置比较混乱，管理层叠严重，没能高水平的利用城投公司资产庞大的优势进而创新创新融资渠道，影响了城投公司高水平发展的进程，进而使得一些中小城投公司资产负债率过高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持续经营动力。如果不及时处理好这些问题，必将给城投公司的持续发展和后续融资带来诸多风险。因此，当前的这种靠负债融资的方式不但不能做到融资渠道的多元化，也会影响城投公司的发展。
3.城投公司没有很好地利用产权交易平台来盘活资产，对于资产的运作显得经验不足。经过长期的历史积累，我们形成的巨量的存量资产，而这些在现有的城市资产中占有较大的比重。我们以前的政府和相关主管部门既是“运动员”也是“裁判”，从而造成了这一部分的国有资产产权不明确，业主不明确，权责不清晰，这样通常会造成前期立项时积极争取，建设时大干快上，但是当建成后出现无人担责无人管理的局面，这样的项目后期往往需要大量的政府补贴。如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来积极地运作国有资产，管理好产权，充分利用各种金融工具来盘活现有存量资产，做好风险控制，这是我们必须着手解决的一项重要工作。4.经营体制欠缺，健康发展受限。一方面，城投公司主要负责人一般都是由政府部门的领导兼任，政府部门会直接参与城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任务，盈利性较弱；另一方面城投公司绝大部分业务的开展需要依靠政府，融资需要政府兜底，严重缺乏行业竞争实力。目前城投公司普遍存在政企不分、主业不明、激励机制缺乏、市场化选人用人制度欠缺，核心岗位所需的技术型人才流失等问题。在当前激烈的市场竞争中，城投公司不转型，则很难实现可持续发展的目标。
二、当前我国城投公司转型的主要动因
1. 政策变动倒逼平台转型。所谓城投公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼。同时也是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎。随着地方投融资平台的快速发展，政府部门日益认识到加强监管的重要性。为此，从2010年起，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理。
2.城市发展需要有利于服务地方经济建设。由于政策的滞后效应，城投公司在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小。因此，城投公司在很长一段时间内将仍然是地方政府推进城市发展和城镇化水平的重要载体。从目前情况来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，平台公司本身的传统融资难以得以延续发展。
3.公司生存发展需要平台转型。过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造机制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和资源支持的减少，要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。现金流是企业的生命线，尤其是对亟需实现市场化转型的平台公司而言。打造现金流，寻找赢利点，为企业的生存和发展而战，平台公司转型势在必行。
4.城投公司转型需要有利于吸引社会资本。现金流是企业的生命线。过去曾一度采取重建设轻运营、重融资轻管理的运做法，结果导致城投公司缺乏自身现金流创造机制。城投公司作为金融机构与地方政府开展银政合作的主要抓手，应当在满足监管政策的前提下实现政府资源科学配置、准公益性项目财务平衡、融资平台市场化运作，将城投公司打造为融资、融智、融制、融商的综合载体，方可吸引社会资本参与地方经济建设。
三、城投公司转型发展三种趋势。
近年来，城投公司的转型走到了十字路口。根据13年债务审计，其中平台公司7170个。随后43号文出台，一时间，风声鹤唳，行业同病相怜之际，公司债新政出台，城投公司曙光重现；2015年，国企改革顶层设计出台，随之PPP异军突起，城投公司又找回了往日的熟悉轨迹和活力，基金、非标一个个隐患从此深植各地，50号文件的出台，却扎扎实实的惊醒了城投人。但是城投公司在通往市场化经营的道路上，其命运确实出现了很大的不确定性，如果需要对其未来的发展尤其是2020年地方政府债务置换结束后做出一个展望的话，我认为整合发展是一个方向，板块重构是一个方向，另一个是集团管控。
1.第一种趋势是整合发展。股权整合往往是企业做大的第一步，毕竟没有了政府的显性信用支持，城投公司首先需要在适应新环境中维持过去债务滚动能力，才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。对于城投公司这种不以盈利最大化为目的的特殊类经营企业而言，其存在的必要性就是如何化解部分城市投资项目弱盈利甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。所以规模优势对于缺乏盈利能力的城投公司来说，仍然是维持持续融资能力的前提。因此，整合发展的第一步就是借助于规模优势淡化公益性色彩、提高企业市场化经营潜力，在稳健经营的基础上再以业务扩展为方向成立新的子公司，进一步多元化经营领域。2.第二个趋势是板块重组。3.第三个趋势是集团管控。其实和板块重构是一脉相承的，过去城投人靠着信仰在工作，与公务员、事业单位相比，5+2，白加黑是常态，尤其是大项目启动或大资金融入期间，更是连轴转，但是工资体系一直参照事业单位，这种付出与回报，权与责的倒挂现象一直没有解决，直到15年国企改革顶层设计出台，部分地方才开始谋划城投管控模式的转型，简单来讲，可以从下列三点入手：一是建立市场化的法人治理结构，政企分开，将企业的天职属性归还于企业；二是搭建科学的内部管控体系。由于传统的事业单位或国有企业管理模式，导致城投公司的整体效率偏低，很多城投领导抱怨，有人有活，没人干活。因此随着业务板块的重构，城投内部的管控体系应随着升级，比如关于岗位设置和管控模式，通过全国百余家城投的调研，我们整理出一个职能健全的城投公司应该具有43个岗位，23个关键控制点，39个关键流程和36个核心制度；三是构建合理的市场化薪酬体系，对城投公司的人才结构一定要结合行业特点以及行业数据，政策的监管、区域的薪酬数.
