【管理前沿】“十五五” 规划基本思路探讨分析
一、规划背景与意义
（一）时代坐标与战略方位
“十五五” 规划（2026 - 2030 年）处于我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，是衔接 “十四五” 与 2035 年基本实现社会主义现代化目标的重要五年。从国内看，经过长期发展积累，我国经济总量已位居世界前列，但也面临经济结构调整、发展动力转换等深层次问题。从国际看，世界正经历百年未有之大变局，地缘政治冲突、全球贸易格局重塑、科技竞争加剧等，使我国发展的外部环境不确定性显著增加。在此背景下，科学编制 “十五五” 规划，对于我国在复杂环境中把握机遇、应对挑战，持续推进现代化建设具有极为重要的战略意义。
（二）对过往规划的传承与发展
回顾我国从 “一五” 计划到 “十四五” 规划的发展历程，每一个五年规划都紧密结合当时的国情与发展需求，为国家发展注入强大动力。“十四五” 规划聚焦高质量发展、创新驱动、双循环格局构建等，为 “十五五” 规划奠定了坚实基础。“十五五” 规划需在传承 “十四五” 规划成果的基础上，进一步适应新变化、解决新问题。例如，在科技创新方面，“十四五” 规划大力推进关键核心技术攻关，“十五五” 则要在此基础上实现更多技术突破与成果转化，推动产业迈向更高端。
二、发展环境分析
（一）国际环境：机遇与挑战并存
1. 地缘政治与安全形势
大国竞争和博弈持续加剧，地缘政治冲突热点增多，国际秩序面临重塑。例如，俄乌冲突、巴以冲突等地缘政治事件，不仅影响地区稳定，也对全球能源供应、贸易往来等产生连锁反应，给我国外部发展环境带来诸多不确定性。与此同时，全球恐怖主义、网络安全威胁等非传统安全问题日益凸显，我国海外利益保护、关键信息基础设施安全等面临新挑战。然而，多极化趋势也在深入发展，新兴经济体和发展中国家在国际事务中的影响力逐步提升，我国可以通过加强与这些国家的合作，拓展外交空间，增强在国际舞台上的话语权。
2. 全球经济与贸易格局
全球经济增长放缓，贸易保护主义抬头，多边贸易体制面临冲击。一些发达国家推行贸易霸凌主义，设置贸易壁垒，对我国出口产业造成压力。但随着 “一带一路” 建设深入推进，沿线国家与我国的经贸合作不断深化，为我国拓展国际市场提供了新机遇。同时，服务贸易、数字贸易等新兴领域发展迅速，我国在 5G 通信、电子商务等方面具备一定优势，有望在全球新兴贸易领域抢占先机。
3. 科技革命与产业变革浪潮
新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、量子科技、生物技术等前沿领域不断取得突破。基础研究领域竞争愈发激烈，我国在部分关键核心技术上仍面临 “卡脖子” 困境。但如果能够将新技术与我国庞大的产业基础深度融合，推动传统产业转型升级，培育新兴产业，我国将在全球产业竞争中赢得主动。例如，通过人工智能技术赋能制造业，提升生产效率和产品质量，打造智能制造新优势。
（二）国内环境：新变化与新要求
1. 经济运行态势
当前我国经济面临下行压力，有效需求不足问题突出，消费增长乏力，投资增速放缓。企业经营成本上升，部分行业产能过剩，市场主体预期不稳。同时，房地产、金融等领域风险隐患不容忽视。但我国经济长期向好的基本面没有改变，超大规模市场优势、丰富的人力资源、完整的产业体系等为经济持续发展提供了坚实支撑。通过实施扩大内需战略，加快构建完整内需体系，推动消费升级和投资结构优化，能够激发经济增长潜力。
2. 社会结构变迁
人口负增长以及人口结构少子化、老龄化趋势加剧，对社会保障、医疗卫生、养老服务等提出更高要求。劳动力市场结构也在发生变化，对高素质、技能型人才的需求日益增长。同时，居民收入差距、城乡差距、区域差距依然存在，影响社会公平与和谐。需要通过完善社会保障体系、优化教育资源配置、推动区域协调发展等措施，积极应对社会结构变迁带来的挑战。
3. 资源环境约束
随着经济发展，资源能源需求持续增长，资源短缺问题逐渐显现。同时，生态环境保护压力巨大，污染物排放总量仍处于高位，生态系统质量和服务功能有待提升。实现碳达峰碳中和目标任务艰巨，对经济社会发展全面绿色转型提出迫切要求。必须坚持绿色发展理念，加强资源节约和循环利用，加大生态环境保护与修复力度，推动形成绿色生产生活方式。
三、指导思想与基本原则
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表” 重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。深入落实党的二十届三中全会精神，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，着力发展新质生产力，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，为基本实现社会主义现代化开好局、起好步。
（二）基本原则
1. 坚持党的全面领导
充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿于 “十五五” 规划编制和实施的全过程。通过加强党的建设，提高党的执政能力，确保国家发展沿着正确方向前进，为实现规划目标提供坚强政治保障。
2. 坚持以人民为中心
把满足人民群众对美好生活的向往作为发展的出发点和落脚点，在规划制定和实施中充分考虑人民群众的利益和需求。加大民生领域投入，提高基本公共服务均等化水平，促进就业创业，增加居民收入，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
3. 坚持新发展理念
坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。将创新作为引领发展的第一动力，推动科技自立自强；注重协调发展，促进城乡区域协调、经济社会协调；坚持绿色发展，实现人与自然和谐共生；扩大开放发展，提升国际竞争力；推进共享发展，促进社会公平正义。
4. 坚持深化改革开放
以改革破解发展难题，以开放拓展发展空间。持续推进重点领域和关键环节改革，破除体制机制障碍，激发市场活力和社会创造力。坚持对外开放基本国策，深度融入全球经济，推动形成更高水平开放型经济新体制。
5. 坚持系统观念
加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，统筹经济社会发展各项任务，统筹发展和安全，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。注重各项政策措施的协同配合，形成工作合力。
四、主要目标设定
（一）经济发展目标
1. GDP 增长与结构优化
保持经济中高速增长，GDP 年均增速设定在 [X]% 左右，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展。加快产业结构调整升级，提高服务业比重，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，战略性新兴产业增加值占 GDP 比重达到 [X]% 以上。
2. 内需与外需协同
持续扩大内需，社会消费品零售总额年均增长 [X]%，固定资产投资年均增长 [X]%。增强消费对经济发展的基础性作用，培育新型消费业态，推动消费升级。优化投资结构，加大对科技创新、基础设施、民生领域等的投资力度。稳定外贸外资基本盘，货物贸易进出口总额年均增长 [X]%，实际利用外资年均增长 [X]%，提升我国在全球产业链供应链中的地位。
（二）科技创新目标
1. 研发投入与成果转化
全社会研发投入强度达到 [X]% 以上，基础研究投入占研发投入比重提高到 [X]%。突破一批关键核心技术，在人工智能、芯片制造、生物医药等领域取得重大技术创新成果。科技成果转化率显著提高，达到 [X]% 以上，促进科技与经济深度融合。
2. 创新体系建设
强化国家战略科技力量，培育一批具有国际竞争力的创新型企业和科研机构。建设若干综合性国家科学中心和区域科技创新中心，打造高水平创新平台。完善科技创新体制机制，优化科技资源配置，激发创新主体活力。
（三）社会民生目标
1. 就业与收入分配
实现更加充分更高质量就业，城镇新增就业人数累计达到 [X] 万人以上，城镇调查失业率控制在 [X]% 以内。居民收入增长与经济增长基本同步，城乡居民人均可支配收入年均增长 [X]%，中等收入群体比重提高到 [X]%。完善收入分配制度，缩小收入差距，促进社会公平。
2. 社会保障与公共服务
健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率达到 [X]% 以上，基本医疗保险参保率稳定在 [X]% 以上。提升公共服务水平，每千人口拥有医疗卫生机构床位数达到 [X] 张，每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数达到 [X] 个。推进教育现代化，九年义务教育巩固率达到 [X]%，高中阶段教育毛入学率达到 [X]%。
（四）生态文明目标
1. 资源利用与环境保护
单位 GDP 能源消耗降低 [X]%，单位 GDP 二氧化碳排放降低 [X]%，主要污染物排放总量持续减少。提高资源利用效率，水资源循环利用率达到 [X]%，工业固废综合利用率达到 [X]%。加强生态保护与修复，森林覆盖率达到 [X]%，自然湿地保护率达到 [X]%。
2. 绿色发展转型
推动产业绿色低碳发展，绿色产业规模不断扩大。加强绿色技术创新，推广应用节能环保新技术、新工艺、新设备。倡导绿色生活方式，提高公众环保意识，形成全社会共同参与的绿色发展格局。
（五）国家治理目标
1. 法治建设与政府效能
社会主义民主法治更加健全，法治政府建设取得重大进展，行政效率和公信力显著提升。政府职能转变进一步深化，简政放权、放管结合、优化服务改革持续推进，政务服务更加便捷高效。
2. 社会治理与风险防范
完善社会治理体系，提高社会治理特别是基层治理水平。加强和创新社会治理方式，构建共建共治共享的社会治理格局。健全防范化解重大风险体制机制，提高突发公共事件应急能力，有效应对各类风险挑战，保障国家经济社会安全稳定。
五、重大战略任务
（一）加快发展新质生产力
1. 强化科技创新核心地位
加大对基础研究的长期稳定支持，布局一批重大基础研究项目，建设基础学科研究中心。发挥新型举国体制优势，组织实施关键核心技术攻关工程，在人工智能、量子信息、集成电路、生命健康等领域取得一批重大原创成果。加强科技创新平台建设，提升国家实验室、国家重点实验室等创新平台的科研能力和国际影响力。
2. 推动科技成果转化与产业化
完善科技成果转化机制，建立健全科技成果评价体系，促进科技成果与市场需求有效对接。培育发展科技中介服务机构，加强技术转移人才培养。鼓励企业加大科技成果转化投入，推动新技术、新产品的应用和推广。设立科技成果转化引导基金，引导社会资本参与科技成果转化项目。
3. 培育壮大新兴产业集群
聚焦战略性新兴产业，培育一批具有国际竞争力的新兴产业集群。在新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备制造、生物医药等领域，打造一批创新能力强、产业链完整的领军企业。加强产业园区建设，优化产业空间布局，促进产业集聚发展。完善新兴产业扶持政策，加大财政、金融、土地等方面的支持力度。
（二）构建双循环新发展格局
1. 扩大内需战略实施
完善促进消费体制机制，培育消费新增长点。发展新型消费业态，如直播电商、定制消费、绿色消费等。提升传统消费品质，推动家电、汽车等耐用消费品以旧换新。加强消费基础设施建设，优化消费环境。加大政府投资力度，重点支持交通、能源、水利等基础设施建设，以及教育、医疗、养老等民生领域项目。激发民间投资活力，鼓励民间资本参与重点领域项目建设。
2. 提升供给体系质量
深化供给侧结构性改革，优化产业结构，提高供给体系对国内需求的适配性。推动传统产业转型升级，运用新技术、新工艺、新模式改造提升钢铁、化工、建材等传统产业。培育发展新产业、新业态、新模式，推动数字经济与实体经济深度融合。加强品牌建设，提高产品和服务质量，打造一批具有国际影响力的中国品牌。
3. 促进国内国际市场联通
推动贸易创新发展，优化贸易结构，扩大优质产品进口，促进贸易平衡。加快发展跨境电商、市场采购贸易等新业态新模式。加强与 “一带一路” 沿线国家和地区的贸易合作，拓展国际市场空间。提高利用外资质量，吸引更多高端制造业、现代服务业外资项目落地。鼓励企业 “走出去”，开展对外投资合作，提升全球资源配置能力。
（三）推进区域协调与城乡融合发展
1. 优化区域发展布局
深入实施区域协调发展战略，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。加强区域间产业协同、基础设施互联互通、生态环境共保共治。支持革命老区、民族地区、边疆地区加快发展，加大对特殊类型地区的扶持力度。
2. 推动新型城镇化建设
提升城镇化发展质量，加快农业转移人口市民化进程。加强城市基础设施建设，提高城市综合承载能力。推进城市更新行动，改善城市人居环境。发展智慧城市，提高城市治理智能化水平。促进大中小城市和小城镇协调发展，构建合理的城镇体系。
3. 全面推进乡村振兴
巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，健全防止返贫动态监测和帮扶机制。加快发展乡村产业，推动农村一二三产业融合发展。加强农村基础设施建设，提升农村公共服务水平。深化农村改革，完善农村土地制度，发展壮大农村集体经济。加强乡村文明建设，改善农村人居环境，建设美丽乡村。
（四）加强生态文明建设
1. 推动绿色低碳发展
制定实施碳达峰碳中和行动方案，推进能源革命，优化能源结构。大力发展可再生能源，提高清洁能源占比，风电、太阳能发电等可再生能源装机容量达到 [X] 亿千瓦以上。推进重点领域节能降碳，加强工业、建筑、交通等领域的节能改造。推广绿色低碳技术和产品，培育绿色低碳产业。
2. 加强生态环境保护与修复
加大环境污染治理力度，加强大气污染防治，推进重点区域联防联控，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到 [X]% 以上。加强水污染防治，提升水环境质量，地表水达到或好于 Ⅲ 类水体比例达到 [X]% 以上。加强土壤污染防治，保障土壤环境安全。推进生态系统保护与修复，加强森林、草原、湿地、河流等生态系统的保护和修复，提升生态系统质量和服务功能。
3. 完善生态文明制度体系
健全自然资源资产产权制度，完善资源总量管理和全面节约制度。建立健全生态补偿机制，加大对重点生态功能区的生态补偿力度。完善环境治理体系，加强环境监管执法，提高环境治理效能。推进生态文明示范创建，形成全社会共同参与生态文明建设的良好氛围。
（五）提升社会治理水平
1. 完善社会治理体系
构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。加强基层社会治理，完善基层治理机制，提高基层治理能力。推动社会治理重心下移，资源、服务、管理下沉到基层。培育发展社会组织，发挥社会组织在社会治理中的积极作用。
2. 加强和创新社会治理方式
运用大数据、人工智能等现代信息技术，提升社会治理智能化水平。推进智慧社区建设，提高社区治理效率和服务质量。加强社会信用体系建设，完善信用信息共享平台，构建以信用为基础的新型监管机制。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
3. 维护社会稳定与安全
加强国家安全体系和能力建设，维护国家政治安全、经济安全、文化安全、社会安全、网络安全等。健全公共安全体系，加强安全生产监管，提高食品药品安全保障水平。完善社会治安防控体系，依法打击各类违法犯罪活动，维护社会秩序。加强应急管理体系建设，提高应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件的能力。
六、重大工程项目谋划
（一）重大科技创新工程
1. 国家实验室建设工程
加快推进现有国家实验室建设，提升科研设施水平和创新能力。布局新建一批国家实验室，围绕国家重大战略需求，在前沿科学、关键核心技术等领域开展研究。加强国家实验室与高校、科研机构、企业的合作，促进创新资源共享和协同创新。
2. 重大科技基础设施建设工程
建设一批具有国际先进水平的重大科技基础设施，如大型粒子加速器、高分辨率对地观测系统、海底科学观测网等。提升我国在基础科学研究、前沿技术研发等方面的支撑能力，为科技创新提供平台保障。加强重大科技基础设施的运行管理和开放共享，提高设施利用效率。
3. 关键核心技术攻关工程
组织实施一批关键核心技术攻关项目，聚焦人工智能芯片、高端数控机床、航空发动机、新能源汽车电池等领域，集中优势力量开展联合攻关。建立项目管理机制，加强项目进度跟踪和评估，确保取得实质性突破。加大对关键核心技术攻关项目的资金投入，鼓励企业、科研机构和高校共同参与。
（二）重大基础设施建设工程
加快建设现代化综合交通运输体系，推进高速铁路、高速公路、城市轨道交通等交通基础设施建设。新建高速铁路里程 [X] 公里以上，高速公路通车里程增加 [X] 公里。加强港口、机场等枢纽建设，提升综合运输服务能力。推进交通基础设施智能化升级。
